文/周军民 中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任、经济学博士
中共中央、国务院近日印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“横琴方案”）。学习“横琴方案”发现其中蕴含定位目标、体制机制、产业重心和优惠政策四大巨变。
一、横琴新区建设已有十余载
横琴岛，总面积约106平方公里，是珠海最大的海岛；与澳门一河之隔，最近处仅187米，距香港34海里。2009年横琴新区设立，2015年横琴自贸片区正式挂牌。2014版本《横琴新区城市总体规划（2014-2020）》规划离岛南部填海38.51平方公里，目前尚未实施。官方数据显示，近年横琴GDP约400亿元，年度固定资产投资500亿左右，实有人口8.6万人左右，其中户籍人口不足1/4。
图：横琴粤澳深度合作区范围，澳门日报制作
横琴现状产业主要是私募和非私募为主的金融业，银行保险证券基金等金融业占比并不大。2021年5月横琴官方数据显示，金融注册企业5565家，其中超90%是私募和非私募类基金，如下图。高新技术企业320余家。引进澳资企业3290家。2014版《横琴新区城市总体规划（2014-2020）》对横琴的产业定位是主导产业为金融服务、商务服务和休闲旅游；重点发展产业为文化创意和中医保健；一般发展产业为科教研发；适度发展产业为高新技术。可见，金融业是第一大产业，科技产业在末尾。
图：横琴金融业产业结构图，根据2021年5月官方数据制作
商业办公楼宇增长迅速。横琴10余年建成商业办公楼（官方定位为科技企业孵化器）建筑面积30余万平方米，如下图。久负盛名的珠海长隆坐落在横琴新区。
图：横琴金融岛建设现状，横琴在线微信公众号
“横琴方案”在肯定横琴经济社会发展取得显著成绩的同时，直指四大问题：实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远。这四大问题，首当其冲是实体经济发展不理想，其次是与澳门的融合、支撑澳门多元发展不明显。这次“横琴方案”就是为破解这四大问题而来。
图：新投入使用的横琴新口岸，横琴新区政府门户网站
二、合作区定位目标巨变
“横琴方案”直接把横琴新区名字改成了横琴粤澳深度合作区。从“横琴方案”名称上就可以看出总体定位巨变。“横琴方案”中，“横琴新区”四字只出现了二次。横琴粤澳深度合作区已是横琴新区的新名称。
战略定位突出“四新”：一是促进澳门经济适度多元发展的新平台，二是便利澳门居民生活就业的新空间，三是丰富“一国两制”实践的新示范，四是推动粤港澳大湾区建设的新高地。新平台和新空间定位是从战略高度为澳门量身定做，求真务实。这也正是“深度”二字的内涵。
此前，横琴新区定位多次变化。2009年成立之初的《横琴开发总体规划》由国务院批复，横琴战略定位是“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台，聚焦的是粤港澳合作，内涵非常宽泛。2016年珠海市政府批复2014版《横琴新区城市总体规划》，定位上延续了2009年总规的定位，增加了“与澳门共建的世界旅游休闲中心和中-葡商贸合作平台”。2018年珠海市发布区域一体化发展规划，将横琴新区与周边地区定位为珠海城市新中心。2019年国家发改委发布《横琴国际休闲旅游岛建设方案》，横琴成为继海南和福建平潭之后的第三个国际性旅游岛。
此次“横琴方案”由中共中央、国务院印发，中央从国家战略全局的高度支持澳门经济适度多元发展的制定该方案，为澳门长远发展拓展了空间、勾画了蓝图。
三、合作区体制机制巨变
“横琴方案”此次设计了史无前例的体制机制，是前海、浦东、海南乃至雄安新区所不具有的体制机制创新。横琴粤澳深度合作区是一个功能区，方案提出“不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制”，新在哪里？主要有三个方面：
一是合作区上升为广东省管理，合作区管委会由广东省省长和澳门特别行政区行政长官挂帅。合作区管委员会下设执行委员会横琴总体发展规划，其主要负责人由澳门特区政府委派。方案明确了一系列管理体制和人事安排，非常具体，力度空前。照此方案，广东省政府将在合作区设立派出机构，行使省政府权限。按此体制安排，合作区将具有我国最高行政级别的功能区管理体制，与浦东、雄安新区相同。
二是口岸通关制度进一步放开、简化。合作区涉及境内外，这是我国除保税区外绝大部分功能区都不涉及的制度。近年横琴口岸实行合作查验、一次放行通关模式，已属我国最便利的通关模式。此次方案明确：货物“一线”放开、“二线”管住。人员进出高度便利，“一线”合作查验、一次放行通关模式；“二线”对人员进出不作限制。全面放开澳门机动车便利入出合作区。
三是合作区着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系。突破行政管制，对接澳门教育、医疗、社会服务等民生公共服务和社会保障体系，高铁和城际等轨道交通互联互通，有效拓展澳门居民优质生活空间，形成高度融合发展机制。
四、合作区产业重心巨变
“横琴方案”提出四大产业，但非常明显，产业定位进行了大调整。此前，2009版横琴总规把商务服务业列为首位产业，高科产业位居末尾；2014版横琴总规把金融业列为首位产业，高科技产业作为一般发展的产业居于末尾。此次方案把高科技产业列为首位产业，是要聚焦实体经济。
金融业位列四大产业末尾，将不再是横琴首位产业。此次未再提及澳交所就已表明金融业已不再是合作区主要产业。事实上横琴总体发展规划，合作区发展金融业缺乏服务对象，现状也仅有私募和非私募这种类金融业机构数量占比90%。
虽然合作区有106平方公里，但生态用地等占比近3/4，土地资源非常紧缺。合作区现状工业用地仅限于横琴西片区，未来还需调整出高科技产业用地。方案明确提到，立足横琴土地开发现状，合作区未来新出让建设用地，应直接服务于支持澳门经济适度多元发展。换句话说，合作区新的土地出让都将用于特定产业项目。
图：横琴新区建设用地布局2020，根据2016年总规公示稿制作
五、合作区财税优惠政策巨变
合作区税收优惠政策与前海合作区相当，但多了一个巨大的开发扶持政策——中央财政补助。
一是合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税。二是对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。三是对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。
最大的财政支持是粤澳双方探索建立合作区收益共享机制。方案提到，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。中央财政对合作区给予补助，补助数额不超过中央财政在合作区的分享税收。换句话说，这是中央对来合作区的税收进行退税。以往我国地方政府支持开发区建设，顶格扶持政策仅限于省市级政府对开发区管委会退地方税收，此次由中央退税，史无前例。
同时注意到，万众瞩目的免税购物，此次并未提及。这可能是因为近在咫尺的澳门本身已是免税购物天堂。
总而言之，“横琴方案”制度集成和创新前所未有，横琴粤澳深度合作区将进入粤澳全面合作共商共建共管共享的新发展阶段。
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